从这个意义上说，全国人大常委会以一个创制性决定来处理这个具体事项，不能说没有合理的理由。

为此，本文拟先整理有关实务，搜集现有的创制性决定并做类型化分析。正如本文在导论部分所指出的那样，因为地方人大的任期不仅规定于《地方组织法》，而且亦明定于宪法，它就难以经由措施性法律的方式来完成。

但在有了造法的先例之后，其后续造法的正当性将逐次提升。由于法律漏洞的出现具有不可预期性，创制性决定的制定和运用因而有其必要性。从规范上说，新设立地方政权的具体组建似乎也不宜通过创制性决定的方式来处理。例如，我国《地方组织法》规定省级人大的任期为5年，而2001年全国人大常委会作出的《关于重庆市人民代表大会换届选举时间的决定》则延长了重庆市人大的任期，此决定因此存在违法嫌疑。[45]这是直接依据法律作出的决定。

例如，有学者针对辽宁贿选案的处理指出，按照全国人大常委会的上述决定，筹备组具有选举机构的性质，且代行省级人大常委会的部分职权。这取决于其对事项性质的研判、事项的紧迫程度、修法的时间成本、历史先例等诸多因素。一方面，发挥基本权利间接效力，通过行政行为依据行政法律规范的分析解读出利害关系，可以对行政行为内容合法性的内涵提供极大拓展。

在这种场景中，行政法不仅不与基本权利冲突，反而作为基本权利具体化的化身，两者融为了一体。事实上，尽管宪法与行政法都是调整国家与公民关系的公法规范，但仔细考察国家的意义有巨大不同。[5]结合保护规范理论，分以下四种情况予以讨论，以展示行政法律规范抵触宪法的两种类型。然而此时，授益性行为可以首先用比例原则、信赖保护原则、平等原则等行政法基本原则予以评价，其次才考虑合宪性问题，没有任何法律规范适用的授益行为若低于基本权利的最低保护下限，即构成行政行为与宪法的积极抵触。

这其中，每一环所分解的利害关系互相之间形成了阶梯式复合的利害关系网，尽管这些利害关系中的利方（许可人）较为稳定，但害方也即其他利害关系人却随时间线的变化而不断变化，并且也不断细化。不过，由于行政法律规范本身的特殊构造，权利析出的不稳定性与不确定性一直受人诟病。

例如，参见陈征：宪法中的禁止保护不足原则——兼与比例原则对比论证，《法学研究》2021年第4期，第55—72页。[7]第四种情况，行政法律规范既没有明确保护也没有限制、否定某种权利，但是通过合宪性解释无法导出符合基本权利规范的结论——如不存在任何可供解释的保护规范，法律规定几乎处于空白的情况，超越了法解释的功能极限。事实上，比较法史上并非没有人对此进行过努力。若行政行为依据的法律规范合宪，则保护规范标准适用，基本权利对行政法上利害关系的析出发挥间接效力，促使利益衡量框架全面引入行政合法性主题。

[40]参见章剑生，见前注[23]，第262页。[2]李海平将基本权利的作用区分为影响力和约束力，按照这一分类，本文所谓效力指的是约束力。事实上这种直接效力观念在我国学界有非常大的影响。下面将起诉条件与实体审理结合起来，依据现行司法实务立场与实定法解释，揭示利害关系析出与诉权判定、合法性审查之间的关系。

基本权利可以对行政法层面析出权利进行限定与澄清，即解释行政行为依据的法律规范是否保护某种私益时，运用基本权利限定、澄清价值序列与体系定位，将原本零散的、定位模糊的利益状况予以整理、排序，最终达到明确化行政法上主观法世界的目标。[19]Vgl. Rudolf Bernhardt, Zur Anfechtung von Verwaltungsakten durch Dritte, JZ 1963, S.307;Manfred Zuleeg, Hat das subjektive ?ffentliche Recht noch eine Daseinsberechtigung?, DVBl 1976, S.514 ff.[20]相关分析，参见陈征：论行政法律行为对基本权利的事实损害——基于德国法的考察，《环球法律评论》2014年第3期，第174—181页。

然而，光理解上述原理是远远不够的，法律适用的实践场景中需要具体的运用方法和操作指南。（二）强间接效力：基本权利全面介入基本权利对行政法的解释与适用发挥间接效力，也就是发挥基本权利对制定法的辐射作用，但具体适用过程中会面临辐射与间接的强度问题，不同的立场实际也究问着宪法基本权利与行政法的关系。

除却上文批判基本权利直接效力的两点理由可以通用以外，这种强效力立场更令人困惑的是，以基本权利为中心的体系化思考方式不仅使得保护规范理论名存实亡，且执行行政法就是执行宪法的看法使得行政法失去了自身独立性，认可了基本权利在全公法领域的统治地位，行政法完全成了宪法的从属。[2]所谓外侧效力，即行政法与宪法基本权利形成一种对峙结构，基本权利从外部、外围限制、约束行政权的行使，此时依行政法律规范作出行政行为与行政权不得侵犯宪法基本权利形成冲突，存在基本权利vs行政法的抵触难题。这种其中非常关键的是行政行为的相对人与其他与行政行为有利害关系的公民两组词的解释。然而，不管是抛弃保护规范理论，直接适用基本权利，还是将基本权利当作保护规范之一的并用论，都存在法理错误以及适用困难，应当否定。基于这种分析，所谓与行政行为有利害关系即意味着行政行为的作出与不作出的本质是对各种各样的私益主体、公益主体、集体利益主体间利害关系进行调整，而这些利害关系都是行政行为本身利害调整目的所导致的。这种受益权的基本结构转化到行政法上意味着两种类型。

四、结语尽管过去学界与实务界对宪法基本权利规范应当约束、指导行政法的观点没有疑问，但在法解释与适用的具体场景中，基本权利究竟应当如何对行政法发挥效力，并且在怎样的范围与程度施加作用的细节问题上，存在一定的模糊性与任意性。二是彻底性的，主张公民权利全部从基本权利导出，放弃保护规范理论。

另一方面，在基本权利行政法内效力的具体运用中，基于宪法基本权利与行政法的关系原理，基本权利规范对行政法的解释与适用发挥弱间接效力，根据基本权利的原理和结构对行政法上作为基本权利变形产物的利害关系析出作辅助分析。[36]黄宇骁：行政诉讼受案范围与原告资格关系之辨，《政治与法律》2021年第2期，第113页。

[20]基本权利条款尽管清楚写明各种权利规范，看似比起缺少权利规范的行政法律规范要明确的多，但实际运用起来，特别是面对第三人场合谁的基本权利受到侵害，谁的基本权利没有受到侵害的分界判定时，依然困难重重。总结来说，基本权利对行政法的效力可区分基本权利的行政法外效力与行政法内效力，也称外侧效力与内侧效力——外侧效力即基本权利与行政法律规范形成对峙，基本权利从外侧、外部对行政法发挥作用。

上文基于《行政诉讼法》第25条第1款的解释，首先明确了原告资格判定的第一步工作，即分析行政行为依据的法律规范在调整哪些利害关系，并结合相关法条与实例对利害关系予以了类型化分析。[33]参见黄宇骁：行政诉讼原告资格判断方法的法理展开，《法制与社会发展》2021年第6期，第89—94页。上文所述，根据基本权利弱间接效力立场所持的基本权利与行政法关系思考，立法者必须根据基本权利来制定行政法，构筑行政法上的权利义务关系（行政法的宪法从属性），但国家有权力也有义务根据不同的行政任务与目标，通过调整、均衡、差异乃至分化基本权利来构筑行政行政法（行政法相对于宪法的独立性）。[35]下文将会展示，在一个行政行为依据的法律规范解释中，判断出了相对人，也就判断出了其他利害关系人。

[18]然而，行政行为第三人的场合，要如何判断谁的基本权利受到了侵害呢？行政行为法律效果对象（即相对人）之外第三人受到的不利影响，从基本权利教义学上说也就是权利受到了非目的性、非直接性（间接）侵害。第二步，析出权利（私益保护性）后通过基本权利侵害原理，即目的指向性、直接性、侵害限度、侵害强度等要件判断该权利是否可能受到行政行为的侵害。

[14]关于第三人效力的详细分析，参见许瑞超：基本权利第三人效力的范畴与本质，《交大法学》2021年第1期，第46—59页。[15]这种状况不仅在我国，在比较法史上也有着强大的影响——如德国20世纪六十年代以来，为克服保护规范理论权利导出的疑难性与不确定性问题，许多学者积极提倡宪法基本权利在行政法上的作用，一时间形成了一股有力学说。

[10]2018年《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第95条第2项规定减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据的属于重大且明显违法的无效行政行为。第二种类型：行政法律规范一方面对私主体征收征用资金（害）, 另一方面资金的取得也意味着行政主体具备了给付行政能力，使得社会一般利益的获益（利）。

首先合宪性解释应当发挥作用，结合合宪性解释的保护规范理论倘若可以排除抵触宪法嫌疑的解释，那么此时行政法律规范也并没有违反宪法。参见王锴：合宪性解释之反思，《法学家》2015年第1期，第45—57页。[34]然而，把行政行为相对人与其他利害关系人的解释割裂开来，把后者称之为第三人，认为原告资格判定中相对人与第三人是两回事，分别适用不同解释理论的这种传统思路是存在问题的。因此在析出行政法权利时，必须适用基本权利教义学，即利用基本权利的保护范围划定（包括基本权利的竞合）、基本权利侵害、基本权利侵害的正当化（包括基本权利冲突原理）三阶段的体系化思考方法。

倘若一个行政行为是违法的，那么它自然也必须是违宪的，因为一个不合上位法的行政行为既违反了法律优先的法治原则（《宪法》第5条第4款），也违反了基本权利应当依法被限制的基本原理，[11]没有必要重复论证违法又违宪。因此，与行政行为有利害关系的至少有个体（公民、法人、其他组织）、大小规模不等的群体、一般公众三个类别，并且三者之间的界限是比较模糊的，一定条件下亦可互相转化。

两种及两种以上的利害关系在水平层面上复合在一起组成的利害关系网，所谓水平即这些利害关系之间没有顺序层次，属于同一方向上各种利益与损害复合在一起，它们互相之间有共同的冲突目标，行政法要求行政主体结合各方的利与害考虑，作出一个综合的利害调整。行政法上的利害关系会因为时间线上的连续性形成不同阶段利害关系的复合，且这些不同阶段利害关系之间存在牵连关系，一种利害关系的变动会引发整个阶梯体系的变化，因而可称为阶梯复合。

第二，作为平等权的基本权利变形为行政法上的互换利害关系。[6]此时宪法乃至合宪性解释没有出场的必要，更不存在抵触的问题。